La proposition du candidat socialiste, F. Hollande, de créer 60 000 postes supplémentaires dans l’Education Nationale sur 5 ans suscite une vive polémique. Jugée "irresponsable" par l’UMP, elle fait aussi débat sur le chiffrage de son coût. Quel est la proposition exacte de F. Hollande? Comment compte-t-il la financer? Son coût est-il sous-évalué?
Le manque de clarté de la proposition
En l’espace de 6 mois, F. Hollande a progressivement modulé sa proposition tout en arrivant à ne pas se contredire. Lors de la primaire PS, il a surpris en proposant le 9 septembre 2011 "une loi de programmation qui permettra de recréer des postes sur les cinq ans. On créera les 60 000 à 70 000" postes supprimés depuis 2007 dans l’Education Nationale. "Ce ne sont pas que des postes d’enseignants qu’il faudra créer mais aussi des postes d’encadrants, d’assistantes sociales, de psychologues", et des métiers "liés aux nouvelles technologies." Suites aux critiques venant aussi bien du PS que de l’UMP, il a précisé cet engagement en cherchant à minimiser son coût. Sur France 2, le 15 septembre (vidéo ci-dessous), il a ainsi expliqué qu’il s’agirait de 12 000 postes par an pour un coût de "2,5 milliards d’euros sur 5 ans, 500 millions d’euros par an."
Ce chiffrage a fait polémique car si la mesure coûte 500 millions d’euros la première année, le coût est double la seconde: au salaire des 12 000 nouveaux enseignants, il faut payer celui de ceux qui ont été embauchés la première année. Comme l’explique J-F Copé, "ça se cumule d’année en année (…) ce qui veut dire 7,5 milliards d’euros au bout de cinq ans." En réalité, la formulation de F. Hollande manque (volontairement?) de clarté car "2,5 milliards d’euros sur 5 ans" peut être compris comme un coût cumulé total sur le quinquennat ou comme un coût annuel la 5ème année du mandat. Par la suite, les différentes formulations du candidat socialiste ont permis de comprendre qu’il s’agit bien d’un coût annuel une fois la mesure pleinement en place à la fin du quinquennat. Les calculs de J-F Copé sont donc exacts mais ne contredisent pas ceux du candidat socialiste.
Afin de faire preuve de sérieux budgétaire, F. Hollande s’est ensuite engagé à ne pas augmenter le nombre total de fonctionnaires employés par l’Etat. Ainsi, "hormis l’éducation, la sécurité et la justice, les autres (administrations) n’auront pas le renouvellement de tous les départs à la retraite." Pour justifier ce manque de précision, il explique que contrairement à la règle dite du "un sur deux" de N. Sarkozy, "ce ne sera pas une règle automatique." Tout en limitant les effectifs, il compte s’adapter chaque année en fonction des besoins.
"60 000 postes = 2,5 milliards par an au bout de 5 ans", est-ce mathématiquement possible?
Si le salaire de 12 000 personnes à l’embauche coûte 500 millions d’euros à l’Etat la première année, il coûte nécessairement plus au bout de 5 ans puisqu’il augmente avec l’ancienneté et l’indexation sur l’inflation. Dire que la mesure coûtera "2,5 milliards d’euros sur 5 ans" c’est multiplier par 5 le coût de la première année. Or, il n’y a que 2 solutions pour que cela soit possible:
- Geler les salaires des nouvelles embauches
- Dépenser moins de 500 millions la 2ème année, et de moins en moins chaque année en embauchant des agents avec un salaire moins élevé
Il semble peu probable qu’il fasse de la 1ère solution une promesse électorale contrairement à la 2ème qui ne signifie pas non plus qu’il faille baisser les salaires à l’embauche. En effet, les assistants d’éducation ou d’encadrement ont une rémunération mensuelle moins élevée que les enseignants et professeurs. Si leur proportion augmente dans les 12 000 embauches annuelles, cela coûtera moins de 500 millions d’euros.
Avant que F. Hollande émette cet engagement, le Think Tank de gauche Terra Nova, a lui même proposé d’augmenter le nombre de postes dans l’Education Nationale (voir rapport p. 64). En prenant en compte le coût des pensions et de l’évolution du salaire, embaucher 50 000 professeurs supplémentaires représenterait au bout de 5 ans une dépense annuelle de 2,4 milliards et 10 000 assistants d’éducation 262 millions d’euros (1310 millions en coût cumulé). Ainsi, en additionnant ces chiffres on arrive à 60 000 postes créés pour une dépense annuelle de 2,6 milliards. En diminuant le proportion de professeurs, on arrive aisément au chiffrage proposé par F. Hollande (sur la base des chiffres de Terra Nova, embaucher 42 000 professeurs + 18 000 assistants d’éducation coûterait 2,49 milliards d’euros annuels en 2017).
Le chiffrage de F. Hollande n’est donc mathématiquement possible qu’en embauchant une large proportion de personnel non-enseignant, ce qui n’est en rien incohérent avec le discours qu’il tient depuis le 9 septembre 2011. L’Institut Montaigne, rattaché au journal Les Echos, estime que cette mesure pourrait même coûter moins cher que l’estimation de F. Hollande. En effet, il ne faut pas inclure au calcul le coût des pensions de retraite car "ces recrutements ne créent pas de charges nouvelles de pension avant une quarantaine d’années"! Avec une proportion de 2/3 d’enseignants, le coût annuel serait de 1,7 milliards d’euros en 2017. Les calculs de l’UMP expliqués par J-F Copé ne démentent d’ailleurs pas l’estimation du candidat socialiste mais mettent seulement en avant que le manque de clarté de la formulation masque l’importance du coût cumulé de la mesure (7,5 milliards d’euros au bout de 5 ans).
Enfin, quelque soit le mode de calcul, si le nombre de fonctionnaires d’Etat reste constant, les 60 000 postes supplémentaires ne constitueraient pas une augmentation de la dépense mais simplement un manque à gagner. Encore faut-il que cela soit réalisable…
Les deux difficultés pour rendre cette promesse possible
Pour créer 12 000 postes dans l’Education et stabiliser "les effectifs de la fonction publique d’Etat", cela implique de diminuer le nombre de fonctionnaires dans les autres administrations. Sachant qu’il promet également dans sa proposition 52 de créer chaque année "1000 postes supplémentaires pour la justice, la police et la gendarmerie", 13 000 postes ne seraient donc pas renouvelés ailleurs. La fonction publique est divisée en 3 entités: hospitalière, territoriale et Etat. Cette dernière comptait 2,392 millions d’agents au 31 décembre 2009 selon le Ministère et serait donc la seule concernée par la stabilisation des effectifs.
Sources : FGE, SIASP, Insee. Traitement DGAFP-BSEEV.
La première difficulté est que le nombre de départs à la retraite a déjà atteint son pic et va diminuer pour atteindre le seuil de 40 000 par an à l’horizon 2014-2015 dans toute la fonction publique d’Etat selon un rapport parlementaire d’octobre 2011 (p. 27). L’Education Nationale, la police et la Justice représentant 51% des effectifs (tableau n°17), il n’y aurait qu’environ 20 000 départs par an dans les autres administrations. Or, 13 000 postes en moins sur 20 000, cela implique que 65% des départs à la retraite ne seront pas renouvelés. Le candidat socialiste a été bien clair sur un point, "toutes les autres administrations, hormis l’éducation, la sécurité et la justice" seront concernées. De la règle du "un sur deux" lors du mandat de N. Sarkozy, on passerait à une règle du "deux sur trois" avec F. Hollande dans des administrations comme la défense, la finance, l’écologie, le social, la culture, l’Outre-Mer ou l’agriculture ! On comprend donc pourquoi il évite de détailler cette liste lorsqu’on l’interroge sur cette mesure.
La deuxième difficulté a été ajoutée par son conseiller à l’Economie, M. Sapin le 25 octobre 2011 sur i-télé. Non seulement le nombre de fonctionnaires restera identique mais "l’idée est de stabiliser la masse salariale de l’Etat dans le budget." Cela paraît impossible à réaliser lorsqu’on regarde le bilan de la politique de ce quinquennat fait par l’Assemblée Nationale. En effet, même en ne renouvelant pas 150 000 postes, la masse salariale a augmenté d’environ 1% par an (p. 7). Au regard de l’évolution du PIB, elle reste cependant stable, voire en légère diminution (p. 27). Cela s’explique notamment par le choix de N. Sarkozy d’affecter au salaire des fonctionnaires la moitié de l’économie réalisée par le non remplacement d’un agent sur deux (p. 8). Le nombre de départs à la retraite ayant été moindre que prévu, cette mesure n’a permis de diminuer la masse salariale que de 100 millions d’euros en 2009 (au lieu de 400 millions). La hausse globale des dépenses s’explique en ajoutant l’augmentation du point d’indice, le coût de la réorganisation des services, ou celui des heures supplémentaires. S’il ne veut pas nuire au pouvoir d’achat des fonctionnaires, F. Hollande aura donc bien du mal à respecter les voeux de M. Sapin.
VERDICT
Il est difficile de dire si la proposition de F. Hollande a fait l’objet de modifications ou simplement de précisions depuis sa première formulation en septembre 2011. En effet, aucune contradiction dans ses propos ne peut lui être reprochée. Malgré le manque de clarté de son chiffrage, il est mathématiquement défendable comme l’ont confirmé les estimations de Terra Nova et de l’Institut Montaigne. De plus, il est cohérent avec une logique de sérieux budgétaire car les 2,5 milliards d’euros que coûterait la création de 60 000 postes au bout de 5 ans correspondent en réalité à un manque à gagner et non à une augmentation de la dépense publique. Le seul problème est que toutes ces affirmations sont vraies seulement s’il arrive à ne pas augmenter les effectifs de la Fonction Publique. Cela impliquerait nécessairement de ne pas remplacer le départ de 2 fonctionnaires sur 3 dans des administrations comme la défense, la finance, l’écologie, le social, ou la culture. Il paraît regrettable que les conséquences de sa mesure ne soient pas mieux explicitées, elle ne serait cependant peut-être pas irréaliste et irresponsable.
A lire également:
- Sur le site: Education Nationale: la question des moyens
- La liste des administrations d’Etat sur le site du Ministère (voir tableau 17)
- Les contorsions du camp Hollande sur les 60 000 postes dans l’éducation nationale, article paru le 26/10/2011 dans Le Monde
- Le rapport d’information sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique, présenté en octobre 2011 à l’Assemblée Nationale
>> les propositions des candidats sur l’Education:
