Vue plongeante sur l'hémicycle du Sénat. (© AFP Joel Saget)

Il est souvent reproché à Nicolas Sarkozy d’annoncer une loi comme solution à chaque problème révélé par un fait divers ou tout autre évènement qui marque l’opinion publique, et cela a notamment été le cas à la suite de la tuerie de Toulouse et Montauban. A l’occasion de la fin des travaux parlementaires, un premier bilan peut être fait de la traduction législative de son action politique: Y a-t-il eu plus de lois votées depuis 5 ans que lors des précédentes législatures? Dans quelle proportion sont-elles à l’initiative de N. Sarkozy et de son Gouvernement? Combien de lois adoptées n’ont pas été suivies de décrets permettant leur application? Enfin, quelles conséquences ont eu la réforme de la Constitution sur l’autonomie du Parlement et les contre-pouvoir accordés à l’opposition?

LES MOTS

Au lendemain de la mort dans l’intervention du RAID de Mohamed Merah, l’auteur présumé des tueries de Toulouse et Montauban, N. Sarkozy a ainsi proposé de convoquer le Parlement en urgence pour voter de nouvelles lois contre le terrorisme. François Hollande a alors critiqué la "précipitation" et "l’improvisation" habituelle de N. Sarkozy dans ses annonces, et prôné qu’il y ait d’abord un temps de réflexion pour tirer les leçons du drame et procéder à "une évaluation des lois et de leur application."

Le 28 mars sur Europe 1, il a renouvelé son réquisitoire et ajouté: "il y a eu tellement de lois de votées et, hélas, trop peu d’appliquées en matière de sécurité pour que je ne sois pas en plus dans l’annonce de processus législatifs dont on ne voit jamais l’application."

(voir la vidéo à partir de 04:10)

LES FAITS

Le nombre de lois votées ne cesse d’augmenter depuis 1995

La XIIIe législature, qui s’est achevée le 7 mars 2012, a été marquée par une nouvelle augmentation du nombre de lois votées. Selon le bilan mis en ligne sur le site de l’Assemblée Nationale, 264 textes de loi ont été adoptés depuis 5 ans (hors lois autorisant l’approbation de convention ou de traités) contre 237 lors de la législature précédente, soit une hausse de 11,4%. L’analyse du rapport annuel du Sénat sur l’application des lois montre que depuis la législature 1995-1997, le nombre de lois votées ne cesse croître. Ainsi, entre 1997 et 2002 on en dénombre 228, c’est-à-dire 15,8% de moins qu’actuellement. Le record est toutefois détenu par la période 1988-1993 avec 304 textes adoptés.

Il faut cependant distinguer celles qui émanent directement du Gouvernement, les "projets de lois," de celles issues des parlementaires, les "propositions de lois." La proportion de ces dernières s’est accrue avec 89 textes adoptés contre 61 lors de la législature précédente, ce qui mérite deux observations. D’une part, l’inflation législative n’est donc pas nécessairement due à la seule volonté de Nicolas Sarkozy mais témoigne aussi du travail des députés et sénateurs. D’autre part, cela ne doit pas conduire à conclure hâtivement qu’un statut plus important leur a été nouvellement accordé durant ce quinquennat. Lors de la législature 1997-2002, 118 propositions de lois ont été adoptés, soit plus de la moitié des textes votés contre un tiers actuellement.

Le renforcement du rôle du Parlement et l’amélioration de son fonctionnement

La réforme de la Constitution en 2008 a néanmoins revalorisé le rôle du Parlement en instaurant tout d’abord un partage de l’ordre du jour avec le Gouvernement.  Elle a par ailleurs permis de tripler le nombre de séances et de textes à l’initiative de l’opposition. L’importance des Commissions a aussi été renforcé, elles ont augmenté en nombre, ne sont plus toujours présidées par la majorité et le texte débattu en séance publique est dorénavant celui issu de leurs travaux et non plus celui du Gouvernement. La réforme du Règlement de l’Assemblée nationale de 2009 a aussi modifié le temps de parole accordé à chacun et permis de limiter l’obstruction en faisant décroître le nombre d’amendements déposés de 243 808 entre 2002 et 2007 à 75 358. Ce chiffre reste toutefois plus élevé que lors de chacune des législatures entre 1958 et 2002 (page 5 du bilan réalisé par l’Assemblée Nationale). Au chapitre des améliorations, il faut également noter une économie budgétaire de 180 millions d’euros en 5 ans.

Plus d’un quart des mesures prises ne sont pas appliquées

En revanche, il reste encore des progrès à réaliser pour faire appliquer les lois. Au 31 décembre 2011, selon le rapport annuel du Sénat, sur les 131 lois adoptées prescrivant un suivi réglementaire, 77 lois (59 %) ont été totalement mises en application, 49 (37 %) n’ont été que partiellement mises en application et 5 n’ont pas été du tout appliquées. Cela représente 1 778 mesures prises sur les 2 429 prévues, soit un taux global d’application de 73%. Ce chiffre descend à 67% si on ne considère que celles destinées à l’Economie. Concernant les 47 lois examinées après déclaration d’urgence ou selon la procédure accélérée, seulement 25 sont intégralement appliquées, pour un taux global de mise en application de 83,5 %. Enfin, pour l’ensemble de loi le délai de parution des décrets va de 0 jours à 3 ans et 8 mois, et il est en moyenne de 8 mois et 9 jours.

Une loi sécuritaire votée tous les 2 mois et demi sans pour autant en appliquer toutes les mesures

L’évolution croissante du nombre de lois a tout particulièrement concerné la sécurité, l’immigration et le renforcement du système pénal judiciaire. Au total, 24 textes de loi ont été adoptés depuis le début du quinquennat, et 45 depuis 2002, date à laquelle N. Sarkozy est devenu Ministre de l’Intérieur (Sources: archives de l’Assemblée Nationale, du Sénat, et du site vie-publique.fr). Cet inventaire exclue volontairement les textes tendant à un rééquilibre en faveur des libertés, comme la loi de renforcement de l’équilibre de la procédure pénale ou celle instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté, auquel cas leur nombre s’élèverait à 70. Ils représentent donc au moins 9% des 501 lois votées depuis 10 ans, le Parlement votant donc une loi sécuritaire tous les 2 mois et demi en moyenne. Pour autant, leur taux d’application demeure lui aussi partiel. Si on prend, la loi LOPSI 2 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, 16 mesures sur 29 n’ont pas encore de décret d’application un an après sa promulgation. Même pour des textes plus anciens, on constate, par exemple, des taux d’application de seulement 64% pour la loi relative à la maîtrise de l’immigration de novembre 2007 ou de 78% pour celle renforçant la protection contre les chiens dangereux de juin 2008.

Les lois "moins prioritaires" victimes de l’embouteillage législatif

Enfin, la multiplication de lois a eu pour autre conséquence de surcharger le calendrier parlementaire, empêchant ainsi de terminer le parcours législatif de certaines lois, jugées moins prioritaires. Un article paru dans Acteurs Publics le 5 mars en recense d’ailleurs les principales:

• Le texte relatif à la déontologie et la prévention des conflits d’intérêts: suite à l’affaire Woerth-Bettencourt, le Gouvernement a déposé le 27 juillet 2011 un projet de loi qui prévoyait la création d’une autorité de surveillance et obligeait les "personnes exerçant les fonctions les plus importantes" à faire une déclaration d’intérêts. Il n’a finalement jamais été inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée Nationale, comme l’a dénoncé Transparency International.
• La réforme des juridictions financières: un projet de loi a été déposé en octobre 2009, mais malgré un nouveau rapport de J-L Warsmann, il a été abandonné.
• Le texte renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs: déposé en juin 2011, il a fait l’objet de long débats mais n’a pu être adopté avant la fin de la législature.
• Le référendum d’initiative populaire: présent dans le projet présidentiel de 2007 de N. Sarkozy, inscrit dans l’article 11 de la réforme constitutionnelle de 2008, un loi organique doit être votée pour qu’il puisse entrer en application. Des propositions de loi à l’initiative de l’opposition ont été rejetées en 2009 et 2010. Ce n’est que le 10 janvier 2012 qu’un texte a été adopté par l’Assemblée Nationale, sans avoir le temps d’être transmis au Sénat. Cela reste paradoxal aux vues des récentes promesses de campagne du candidat de l’UMP qui déclarait lors de l’annonce de sa candidature le 15 février sur TF1: "il y a une idée centrale dans mon projet, c’est redonner la parole au peuple français par le référendum."
• Destitution et responsabilité civile et pénale du président de la République: modifiés par la réforme de la Constitution de 2008, cela signifie juridiquement que sans l’adoption d’une loi organique, il n’y a plus constitutionnellement de loi sur la responsabilité présidentielle. Plusieurs textes ont été proposés par l’opposition, comme en novembre 2011, sans être adoptés. Fait rare dans l’histoire, Nicolas Sarkozy aura donc fait "tout un mandat à l’abri en droit de toute possible mise en cause de sa responsabilité, et ce quelle que soit la nature de ses actes, publics ou privés, sauf crimes passibles de la Cour pénale internationale !" comme l’explique cet article paru le 03/08/2011 dans Le Monde.

VERDICT

La politique de Nicolas Sarkozy, bien qu’il n’en soit pas le seul responsable, s’est bien traduite au niveau législatif par une augmentation du nombre de lois votées sans résoudre le problème de leur application. La place accordée aux textes sur la sécurité et l’immigration s’est également accrue, de même que l’utilisation de la procédure d’urgence, au détriment parfois d’autres lois comme celle portant sur les conflits d’intérêt ou sur la création d’un référendum d’initiative populaire. Néanmoins, la révision constitutionnelle de 2008 a tout de même permis de renforcer les pouvoirs du Parlement et de l’opposition, et d’en améliorer son fonctionnement.

A lire également:

• Sur le site: Bilan du quinquennat: 44,4% de promesses non tenues: quelle part s’explique par la crise?
• Les principales lois adoptées depuis 5 ans en page 3 du bilan de la législature
• L’état d’application de chacune des lois depuis 1999 sur le site du Sénat
• Après Toulouse, les ratés de Nicolas Sarkozy, article paru le 23/03/2012 sur Slate.fr
• Loi sécuritaires: 42, v’la les flics: la liste des 42 lois sur la sécurité et l’immigration adoptées entre 2002 et janvier 2011 sur le site de fact-checking owni.fr
• Le référendum d’initiative populaire, vaine promesse de Sarkozy en 2007, article paru le 23/02/2012 dans Le Monde

LES PROPOSITIONS des candidats sur la réforme des institutions: